蘇政辦發〔2013〕131號

各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
　　鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制是“十二五”時期深化醫藥衛生體制改革的重點任務。醫改實施4年來，我省以建立基本藥物制度為抓手，同步推進基層醫療衛生機構綜合改革，初步構建了維護公益性、調動積極性、保障可持續的基層運行新機制，基本醫療衛生服務的公平性、可及性得到顯著提升。為進一步深化改革，完善制度，擴大成果，根據《國務院辦公廳關于鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制的意見》（國辦發〔2013〕14號）精神，結合我省實際，提出如下實施意見。
　　一、總體要求
　　深入貫徹《國務院關于印發“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案的通知》（國發〔2012〕11號）和《省政府關于“十二五”時期深化醫藥衛生體制改革的實施意見》（蘇政發〔2012〕90號），按照保基本、強基層、建機制的要求，進一步完善政策體系，健全長效機制，著力解決基層醫改面臨的新問題；鞏固擴大基本藥物制度實施成果，健全基本藥物采購和配送機制，進一步完善基本藥物供應保障體系；全面深化基層醫療衛生機構管理體制、補償機制、人事分配等方面的綜合改革，完善績效考核辦法，創新監管方式，確保基層醫療衛生機構新機制持續健康運行；健全基層醫療衛生服務網絡，加大基層衛生人才培養力度，加強鄉村醫生隊伍建設，不斷提高服務能力和水平，為城鄉居民提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務。
　　二、主要任務
　　（一）加強基本藥物采購和配送，完善藥品供應保障體系。
　　1．健全基本藥物采購機制。認真貫徹《國務院辦公廳關于印發建立和規范政府辦基層醫療衛生機構基本藥物采購機制指導意見的通知》（國辦發〔2010〕56號），堅持以省為單位網上集中采購，全面落實招采合一、量價掛鉤、雙信封制、集中支付、全程監控等制度。結合我省實際，實行帶量采購，按照基層醫療衛生機構基本用藥規律，科學合理制定采購計劃。做好與二級以上醫療機構基本藥物采購聯動，加強用藥銜接。基本藥物采購遵循質量優先、價格合理的原則。進一步完善“雙信封”評價辦法。在經濟技術標評審中，對藥品質量、生產企業的服務和信譽等進行全面審查，將企業通過新修訂的《藥品生產質量管理規范》認證作為質量評價的重要指標；在商務標評審中，對競標價格明顯偏低的藥品進行綜合評估，避免惡性競爭。優先采購達到國際水平的仿制藥，激勵企業提高基本藥物質量。
　　2．保障基本藥物供應配送和資金支付。基本藥物配送原則上由中標生產企業自行委托藥品經營企業配送或直接配送，配送企業應符合新修訂的《藥品經營質量管理規范》和信用等級等要求。引導藥品生產經營企業和基層醫療衛生機構完善配送關系，確保基本藥物及時足量供應。加強基本藥物到貨驗收管理，完善基本藥物貨款統一支付制度。市、縣（市、區）衛生行政部門設立基本藥物采購結算賬戶，結合收支兩條線管理、醫保支付方式改革等，及時上繳周轉金及貨款，確保在規定時間內足額支付藥品生產經營企業貨款。省衛生行政部門要加強對基本藥物貨款支付情況的監督檢查。
　　3．加強基本藥物采購、配供的考核評價。強化對藥品供貨企業、基層醫療衛生機構基本藥物采購、配備和使用的考核評價，嚴格執行考核評價公示制度，將考核評價工作納入目標管理，與績效考核和獎懲掛鉤。堅持網上監測與現場檢查相結合，充分發揮省級采購平臺的優勢，加強基本藥物采購情況的動態監測和管理，及時掌握采購計劃執行情況、藥品配送到位情況以及購藥貨款支付情況等，發現問題及時處理。
　　4．嚴格執行誠信記錄和市場清退制度。對在采購過程中提供虛假證明文件、蓄意抬高價格或惡意競價、不按合同規定及時配送或供應質量不達標藥品，以及向采購機構、醫療衛生機構或個人進行賄賂或變相賄賂的企業，一律記錄在案，依照有關法律法規嚴肅查處，并定期向社會公布查處結果。違反法律法規，被司法機關及行政機關查處的企業，2年內不得參與藥品招標采購。
　　5．建立廉價、短缺藥品供應保障體系。按照我省關于開展廉價、短缺藥品生產供應工作的要求，對部分傳染病治療藥品、急救藥品等基本藥物以及一些臨床必須、企業不常生產的廉價、短缺藥品，采取分類管理、動態監測、定點生產、集中采購、單獨定價、常規儲備、統一調配等有效措施，逐步建立比較完善的廉價、短缺藥品供應保障體系，滿足群眾基本用藥需要。
　　（二）完善基本藥物使用和監管，保障群眾基本用藥需求。
　　1．擴大基本藥物制度實施范圍。鞏固政府辦基層醫療衛生機構和村衛生室實施基本藥物制度成果，完善制度措施，落實基本藥物配備使用和醫保支付政策。鼓勵各地結合實際，采取購買服務等方式，將非政府辦基層醫療衛生機構納入基本藥物制度實施范圍，確保每個鄉鎮、社區都有實施基本藥物制度的基層醫療衛生機構。將符合條件的非政府辦基層醫療衛生機構納入基本醫保定點，對其按規定提供的基本公共衛生服務給予足額補償。到2015年，全省所有非政府辦基層醫療衛生機構全部配備使用、零差率銷售基本藥物。積極推動二級及二級以上醫療機構按規定優先配備使用基本藥物，并逐步提高使用比例，加強與基層醫療衛生機構的用藥銜接。
　　2．引導基層醫務人員規范使用基本藥物。加強醫務人員基本藥物知識培訓，將其作為基層醫務人員競聘上崗、執業考核的重要內容，提高合理用藥和規范診療水平，并開展“陽光用藥”電子監察，保證臨床用藥合理、安全、有效、價廉。加大宣傳力度，向公眾普及科學合理的用藥知識，提高群眾對基本藥物的認知度和信賴度，促進臨床首選、合理使用基本藥物。
　　3．合理調整省增補藥物目錄。認真貫徹落實國家關于省級增補藥物的各項規定，根據國家基本藥物目錄調整情況，按照省增補藥物的遴選原則和程序，適時調整省增補藥物目錄，并從嚴控制增補數量。在目錄調整時，要充分考慮基層常見病、慢性病用藥與公立醫院用藥的銜接問題，不斷完善增補藥物的品種結構和藥品劑型、規格，滿足群眾基本用藥需求。
　　4．加強基本藥物質量安全監管。嚴格基本藥物生產、流通、使用、價格、廣告監管，認真執行國家基本藥物新的質量標準，突出抓好競標價格偏低藥品的質量監督，依法查處不合格生產企業，規范流通秩序，嚴厲打擊制售假冒偽劣藥品行為。對基本藥物實行全品種覆蓋抽驗和從生產出廠到使用全程電子監管，加大對重點品種的監督抽驗力度，抽驗結果定期向社會公布。
　　（三）深化經費保障制度改革，完善穩定長效的多渠道補償機制。
　　1．落實財政對基層醫療衛生機構的專項補助經費。政府舉辦的基層醫療衛生機構基本建設和設備購置等發展建設支出，由政府根據基層醫療衛生機構發展建設規劃足額安排。各地要按照省基層醫療衛生服務體系建設與發展規劃，制訂本地基層醫療衛生機構發展建設規劃，并增強規劃實施的嚴肅性。基層醫療衛生機構人員經費（包括離退休人員經費）、人員培訓和人員招聘所需支出，由財政部門根據政府衛生投入政策、相關人才培養規劃和人員招聘規劃合理安排補助。
　　2．完善財政對基層醫療衛生機構運行的補助政策。省財政建立對經濟薄弱地區政府辦基層醫療衛生機構實施基本藥物制度的補助機制，補助標準主要根據當地基層醫療衛生機構服務人口，綜合考慮地方財力狀況和績效考核結果等因素確定，并隨著經濟社會發展相應提高。市、縣（市、區）人民政府要嚴格落實對基層醫療衛生機構運行的財政補助政策，將基層醫療衛生機構經常性收支差額補助納入財政預算并足額安排，實行先撥付后結算。鼓勵各地按服務數量或服務人口定額補償的方式落實補助資金。有條件的地區可實行收支兩條線管理。加強財政補助資金的績效考核和監督管理，提高資金使用效益。
　　3．保障基本公共衛生服務經費。市、縣（市、區）人民政府承擔基本公共衛生服務投入的主要責任，省財政對經濟薄弱地區給予重點補助。各級財政要及時足額下撥基本公共衛生服務經費，確保專款專用，不得截留、挪用、擠占。基本公共衛生服務經費實行先預撥后考核結算，并隨著經濟社會發展相應提高保障標準。基層醫療衛生機構承擔的突發公共衛生事件處置等任務，由財政按照服務成本核定補助。
　　4．全面實施一般診療費。各地結合實際合理確定基層醫療衛生機構一般診療費標準，原則上10元左右。要嚴格落實一般診療費醫保支付政策，將其納入基本醫保門診統籌支付范圍，按規定比例支付。
　　5．發揮醫保支付的補償作用。擴大門診統籌范圍，合理確定醫保支付范圍和支付標準。提高參保人員在基層就診醫保報銷比例，引導普通門診下沉基層。推進醫保支付方式改革，積極推行總額控制下的總額預付、按人頭付費、按病種付費等多種付費方式，建立激勵與約束并重的支付制度。鼓勵使用中醫藥服務，將符合條件的中藥（含中藥飲片、中成藥、中藥制劑）和中醫診療項目納入基本醫保基金支付范圍，并適當提高新農合中醫藥報銷比例
　　（四）深化人事分配制度改革，增強基層醫療衛生機構運行活力。
　　1．建立編制動態調整機制。以縣（市、區）為單位，根據城鎮化進程和城市規模的變化，綜合考慮服務人口、地理交通狀況等因素，合理核定基層醫療衛生機構編制總量，實行統籌安排、動態調整。有條件的地區可調劑部分編制，用于鄉村衛生機構一體化管理的鄉鎮衛生院補充村衛生室執業（助理）醫師。合理配置公共衛生、醫療服務人員，適當提高基層醫療衛生機構護理人員比例。結合中醫醫療服務的實際，適當提高中醫師在核定的醫師總數內的配備比例。
　　2．深化人事制度改革。明確基層醫療衛生機構的法人主體地位，落實其用人自主權。全面推行人員聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度，堅持競聘上崗、按崗聘用、合同管理，建立能上能下、能進能出的競爭性用人機制，變固定用人為合同用人，變身份管理為崗位管理。基層醫療衛生機構工作人員按規定參加社會保險。
　　3．完善績效考核制度。加強對基層醫療衛生機構的考核，健全以服務質量數量、患者滿意度、任務完成情況和居民健康狀況等為主要內容的考核機制，將考核結果向社會公開，與績效工資總量、財政補助、醫保支付等掛鉤。創新對基層醫務人員的考核辦法，依托信息化手段，強化量化考核、效果考核，探索推行“有效工時制”等考核模式，調動基層醫務人員的積極性。
　　4．實行基層醫療衛生機構負責人任期目標責任制。基層醫療衛生機構負責人一律采取公開選拔、擇優聘任方式產生。實行任期目標責任制，由基層醫療衛生機構主管部門對負責人進行考核，考核結果與其收入和任免掛鉤。嚴禁將負責人的收入與基層醫療衛生機構的經濟收入掛鉤。
　　5．提高基層醫療衛生機構人員待遇。基層醫療衛生機構在核定的收支結余中可按規定提取職工福利基金、獎勵基金。各地要從實際出發，在平穩實施績效工資的基礎上，結合醫務人員工作特點，適當提高獎勵性績效工資比例，合理拉開收入差距，體現多勞多得、優績優酬。基層醫療衛生機構負責聘用人員的考核與獎懲，根據考核結果及時發放績效工資。收入分配向工作一線、關鍵崗位、業務骨干、貢獻突出等人員傾斜，嚴禁將醫務人員收入與藥品和醫學檢查收入掛鉤。對在基層醫療衛生機構工作的對口支援醫務人員，當地政府給予周轉房等生活保障，在職稱晉升、社會榮譽等方面予以傾斜。對在農村地區長期從醫、貢獻突出的醫務人員，按國家和省有關規定給予獎勵。
　　（五）完善基層醫療衛生服務體系，提升基層服務能力。
　　1．明確基層醫療衛生機構基本功能。以維護轄區居民健康為中心，使用適宜技術、適宜設備和基本藥物（包括增補藥品），大力推廣中醫藥服務，綜合提供公共衛生和基本醫療服務。基層醫療衛生機構診療科目、床位數量、科室設置、人員配備、基礎設施建設和設備配置要與其功能定位相適應。鼓勵有條件的鄉鎮衛生院進一步加強特色科室建設。基礎條件較好的中心衛生院和社區衛生服務中心，應進一步拓展醫療業務范圍，優勢專科達到二級醫院水平。鄉鎮衛生院受縣級衛生部門委托，承擔轄區內衛生管理職能，對村衛生室和鄉村醫生進行技術指導、藥品器械配送管理和績效考核。考核結果經縣級衛生行政部門審核后公示，作為財政補助經費核算和鄉村醫生聘用的依據。
　　2．推進基層醫療衛生機構標準化建設。在充分利用現有資源的基礎上，做好城鎮化和行政區劃調整過程中基層醫療衛生機構的規劃布局與建設。堅持政府主導，原則上政府在每個建制鄉鎮辦好1所衛生院，對區域范圍大、人口多的鄉鎮，可根據服務人口和服務半徑設立衛生院分院；每個街道辦事處或3萬-10萬居民辦好1所社區衛生服務中心。繼續加大對基層醫療衛生機構基礎設施建設和設備裝備的投入，省財政重點對經濟薄弱地區給予扶持。積極開展示范社區衛生服務中心、示范鄉鎮衛生院和示范村衛生室建設，到2015年，95%以上的社區衛生服務機構達到省定建設標準。推進預防接種數字化接種門診建設，到2015年，基層醫療衛生機構預防接種數字化接種門診覆蓋率達60%以上。實施基層中醫藥服務能力提升工程，到2015年，95%的鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心及90%的村衛生室、服務站能夠提供中醫藥服務。
　　3．加強基層醫療衛生機構人才培養。加快推行全科醫生制度，加強師資和培養培訓基地建設，加大社會化招錄力度，繼續做好全科醫生轉崗培訓，實施全科醫生特崗項目，確保如期實現基層醫療衛生機構全科醫生配備目標。開展縣鄉村醫療機構縱向合作，組織鄉鎮骨干醫生到市縣級醫院進修，縣級醫院可選派一定比例業務骨干到鄉鎮衛生院掛職，鄉鎮衛生院業務骨干可上掛縣級醫療機構，逐步形成縣鄉村衛生人才柔性流動機制。有條件的地區可探索縣鄉衛生人才一體化管理。注冊多點執業的醫師，在基層醫療衛生機構實際服務時間可計入衛生支農的時間。鼓勵縣級以上醫院退休醫生到基層醫療衛生機構執業，其原單位的退休待遇、福利和醫療保障保持不變。實施基層衛生人才“百千萬”提升計劃和大學生村醫招引計劃。對鄉鎮衛生院緊缺崗位的人員補充，根據實際需要，可適當放寬招考條件或降低開考比例。組織對鄉鎮衛生院人員每5年進行1次全員培訓，對社區衛生服務中心專業技術人員開展專項培訓。加強對基層醫務人員的繼續醫學教育，選擇適合的繼續醫學教育項目送教下基層，免費培訓基層衛生人員。
　　4．轉變基層醫療衛生機構服務模式。推進家庭醫生制度建設，鼓勵基層醫務人員根據居民健康需求，主動服務，上門服務，開展慢性病管理、健康管理、巡回醫療等。積極推進全科醫生執業方式和服務模式改革試點，各地可結合實際合理確定到2015年全科醫生簽約人數與服務人口比例，逐步推行全科醫生（團隊）與城鄉居民建立穩定的契約服務關系，提供連續的公共衛生和基本醫療服務。建立社區衛生服務中心與三級綜合醫院業務協作機制，合理分流病人，確保社區預防保健服務和門急診人次占當地總量的比例分別穩定在70%和45%以上。推動政府辦鄉鎮衛生院開展健康管理團隊服務，積極開展鄉村醫生簽約服務試點，推進基層首診負責制，建立健全分級診療、雙向轉診制度。到2015年，鄉村衛生機構門急診量占當地門急診總量的比例穩定在80%以上，50%左右的住院服務由鄉鎮衛生院提供，力爭縣域內就診率達到90%。
　　5．加強基層衛生信息化建設。將基本藥物供應使用、居民健康管理、公共衛生服務、基本醫療服務、績效考核等作為重要內容，統一組織規劃，統一技術規范和標準，推進基層醫療衛生機構信息系統建設。到2013年年底，以縣（市、區）為單位基本完成項目建設，應用覆蓋鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構和有條件的村衛生室。強化信息系統在績效考核和服務監管中的運用，提高基層醫療衛生機構服務規范化水平。建立完善省、市、縣三級衛生信息平臺，大力推進區域檢查檢驗系統、影像系統、遠程會診系統建設，逐步實現基層醫療衛生機構與區域內大醫院、公共衛生機構、醫保管理經辦機構等信息互聯互通，實現資源共享。
　　6．全面完成化解債務工作。縣級人民政府作為基層醫療衛生機構債務化解工作的責任主體，要積極調整財政支出結構，在財政預算中單獨安排用于化解基層醫療衛生機構債務的支出，并多渠道籌措化債資金，確保按時全面完成債務化解任務。省轄市要加大對轄區的補助力度。省財政按重點支持經濟薄弱地區、適當兼顧其他地區的原則，對政府辦基層醫療衛生機構長期債務化解給予補助。加強長效監管，建立健全制止發生新債的有效機制。
　　（六）加強鄉村醫生隊伍建設，筑牢農村醫療衛生網底。
　　1．加強村衛生室建設。合理規劃村衛生室設置，原則上每個行政村設置1所村衛生室，服務人口較多或服務面積較大的行政村酌情增設，每個村衛生室要配備合格的鄉村醫生。對村衛生室主要通過購買服務的方式進行合理補助。推動鄉鎮衛生院領辦村衛生室，積極開展鄉村一體化管理。采取政府投入及村集體支持、社會捐助等多種方式，推進村衛生室標準化建設。到2015年，村衛生室全面達到標準化建設要求，實現鄉村衛生機構一體化管理全覆蓋。
　　2．優化鄉村醫生隊伍結構。村衛生室從業人員原則上按照服務人口1‰－1.2‰比例配備。做好鄉村醫生免費定向培養工作，及時為村衛生室補充符合執業資格條件的人員。開展鄉村醫生在崗培訓，鼓勵參加規范學歷教育，推動鄉村醫生向執業（助理）醫師轉化。支持城市退休醫生、執業（助理）醫師和醫學院校大專以上畢業生到村衛生室工作。到2015年，每個村衛生室至少配備1名執業（助理）醫師，鄉村醫生隊伍總體水平明顯提高。
　　3．全面落實鄉村醫生補償政策。明確村衛生室、鄉鎮衛生院的基本公共衛生分工和資金分配比例，原則上將40%左右的基本公共衛生服務任務交由村衛生室承擔，并根據考核結果及時撥付相應比例的服務經費，不得擠占、截留或挪用。將符合條件的村衛生室納入新農合定點，在村衛生室全面開展新農合門診統籌，合理制定村衛生室一般診療費標準以及新農合支付標準和辦法，支付比例不低于在鄉鎮衛生院就醫支付比例，充分發揮新農合對村衛生室的補償作用。各地要綜合考慮基本醫療和公共衛生服務補償情況，采取專項補助的方式，對在村衛生室執業的鄉村醫生給予定額補償。定額補償標準按照服務人口數量或核定后的鄉村醫生人數確定，補助水平與當地村干部的補助水平相銜接。根據村衛生室執業人員的服務年限、崗位職責、學歷水平等因素合理制定補助分配辦法，對作出突出貢獻、獲得市級以上榮譽稱號的鄉村醫生應進一步提高補助水平。
　　4．合理解決鄉村醫生保障問題。各地要認真貫徹落實省有關部門關于解決鄉村醫生養老保障問題的意見，符合條件的鄉村醫生可參加企業職工基本養老保險制度；對男年滿60周歲、女年滿55周歲且未參加企業職工基本養老保險制度的退職鄉村醫生，由當地政府給予適當補助，妥善解決老年鄉村醫生的保障和生活困難問題。符合工傷保險參保范圍的在崗鄉村醫生應參加工傷保險。逐步為在崗鄉村醫生建立醫療事故險。
　　（七）健全醫藥衛生監管體制，加強基層醫療衛生服務監管。
　　1．加強衛生行業監管。縣級衛生行政部門要加強對基層醫療衛生機構、村衛生室和鄉村醫生的行業管理，加大執法檢查監督力度。對有過度醫療、不合理使用抗菌藥物、推諉病人、虛報公共衛生服務等違規行為的機構及人員，嚴格按規定予以通報、罰款乃至給予辭退、吊銷執業證書等處罰；嚴厲查處沒有按規定實行基本藥物零差率銷售的基層醫療衛生機構。建立問責制，對監管不力的，嚴格追究相關責任人的責任。各地要設立監督舉報電話，加強社會監督。
　　2．積極推進黨務、院（中心）務公開工作。基層醫療衛生機構要積極開展黨務公開、院務公開示范點創建活動，定期公開醫療服務信息、財務收支狀況、醫療服務價格、基本公共衛生服務項目、政府專項資金使用和績效考核情況等，認真執行相關收費和價格政策，主動接受社會監督。
　　3．發揮醫保和價格的監督制約作用。醫保經辦機構對醫療服務行為和費用要實行實時監控，加大獎懲力度，嚴厲查處騙保行為。價格部門應加強對基層醫療衛生機構的收費檢查，嚴厲查處亂收費、違規加價等行為。
　　4．加強醫德醫風建設。認真落實醫療衛生機構從業人員行為規范和醫德考評制度，建立誠信制度和醫務人員醫德醫風檔案。深入推進“三好一滿意”活動，加強基層醫務人員的人文素質和職業素質教育，加大先進典型的培養和宣傳力度，大力弘揚救死扶傷精神，促進基層醫務人員與城鄉居民建立和諧關系。
　　三、保障措施
　　（一）強化工作責任。各地要把鞏固完善基本藥物制度和基層運行新機制作為當前深化醫改的一項重要工作，盡快制定本地區實施方案，并報省醫改辦、衛生廳、財政廳、人力資源社會保障廳備案。各有關部門要抓緊研究出臺相關配套文件，完善基層醫改的政策體系。要嚴格落實責任制，加大資金投入，建立強有力的組織實施機制，確保各項工作順利推進。
　　（二）強化督導考核。各地要將基層醫改任務完成情況納入政府目標考核管理。各有關部門要加強督促檢查，實行分類指導，并通過約談、通報等辦法推動改革任務有效落實。鼓勵基層積極探索創新，圍繞基層醫改重點難點問題，因地制宜探索深化改革的有效方法和路徑，不斷豐富拓展基層醫改的實踐。
　　（三）強化宣傳引導。深入開展政策和業務培訓，提高從事醫改各級干部和基層醫務人員的執行力。堅持正確的輿論導向，做好基層醫改政策的宣傳解讀，及時回應社會各界關注的熱點問題。大力宣傳基層醫改的進展、成效和典型經驗，合理引導社會預期，為持續推進改革營造良好的輿論氛圍和社會環境。